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公共通道 小巷的更新之困

2020年08月31日 08:00   来源:解放日报   

   本报首席记者 龚丹韵 实习生 张恬 李泱亭

  城市大街背后的“小巷”、街坊里的“总弄”,往往充满日常生活的烟火气,也构成了阡陌交织的路网、人性化的慢行环境。有了它们,就有了城市空间的魅力。

  从规划上看,此类街坊内的道路被称为“公共通道”,是上海向“窄密路网”转型的有效手段。近几年,各类文件不断提倡增加、优化公共通道。

  然而公共通道并非市政权属,一般归入地块拥有者,如商场、楼宇、小区业主等,交警等职能部门难以干预。又因为它本身具有公共性,提倡开放共享,所以一旦发生问题,管理是个难题。

  此前就有类似的个案报道,最终靠协调解决。而上海每年仍在不断增加的公共通道,如何从系统上进行优化?

  【汾州路】

  多年待拆的临时状态

  从轨交4号线杨树浦路站下车,骑行七八分钟就可到达汾州路。道路两侧大多是待拆的空房、废弃建筑,大部分居民已经搬走,街道空荡而寂静,沿街门面被石块封死,不见当年“烧烤一条街”的热闹景象。

  街道目前以通行功能为主,水泥路面损坏严重,堆积着许多碎石块。两侧有未及时排干的积水,正值盛夏,散发出难闻的气味。汾州路南段,现有停车场在运营,停车场外杂草丛生,柏油路面露出一个个大坑,路坑成为天然的污水蓄水池。

  据“隆仁里”保安介绍,目前里弄内还有一些居民在居住,待拆房里也住着附近的外来务工人员。汾州路南段更是许多居民前往菜场的必经之路。记者看到,往来的电动车、自行车纷纷减速,小心翼翼地绕过水坑。这样的道路状况并不尽如人意。

  沿街商铺的经营者沈大姐说,路面保洁、垃圾堆放等问题都有人严格管理。那么污水排放和路面整修为何无人问津呢?裁缝摊点的张阿姨说:“这条路上的坑基本都是修了停车场以后才有的,每天这么多车往来,路肯定要坏。之前也有人来修过,但维修频率不高,及不上损坏的速度。”

  一位商铺营业员表示,自从房屋待拆后,这里多了许多麻将馆,经常有警车过来巡逻,“所以道路有啥问题大家也不敢反映,不想引起警察注意”。记者观察到,傍晚时,一些背着挎包的男女客人在麻将房门口聊天。

  交通安全也是问题。平凉路与汾州路交叉路口没有交通信号灯。尤其平凉路车流较大,行人与骑行者往往要在路口观察许久,才能过马路。

  据了解,汾州路所在街坊于2016年基本征收完成,距今已有4年。记者到访时,一侧的废墟上,几台挖掘机正在平整土地。汾州路作为原有规划中待开发地块的公共通道,现实中被机动车、行人作为通行道路使用频繁。

  它维持杂草丛生、坑坑洼洼的临时状态已有4年之久,时间不短。未来是否还是公共通道,目前身份不明,管理难度确实不小。但在城市更新中,延续历史性道路的空间机理、兼顾犄角旮旯里的临时空间,是否也是城市精细化管理的一种体现呢?

  【影业街】

  狭窄背巷,充当市政道路

  位于徐汇区的影业街是一条十分狭窄的背巷,被居民楼环抱,基本没有店铺,主要功能为通行和临时停车。

  影业街的人行道非常窄,只够两个人并行,行人时不时走在机动车道上。而机动车道宽度只允许车辆一来一回。行人、自行车、电动自行车、机动车等彼此妨碍,安全隐患较大。采访中,几位居民都认为这样窄的道路应该改为单行道,并划出骑行区。

  除了通行,它还被当作小区临时停车场,有定点停车位,而沿街另一处楼宇的指示牌上则写明:禁止停车。

  街道上的瓷砖绿化围墙很脏,散落着很多落叶、小虫子,布满灰尘。绿化干枯,质量较低。居民楼内的装修声在道路上回响。

  一位生活在影业街对面的奶奶第一次去街尽头的小樱桃门诊部。但进入门诊部的道路被封,需要从另外一条街绕路进去。由于附近没有指示牌,老年人又不会用导航,走了不少冤枉路。这位奶奶感叹,影业街本来的便民服务点就不多,应该设置明确的指示牌。

  沿街“鑫国家园”小区执勤的保安说,路窄,小区进出机动车速度又快,容易和路上直行的行人或车辆发生碰撞,此处应有慢行标志或摄像头。尤其危险的是,其中一个出街口是连续狭窄的拐弯,视野极其不好,还有一个丁字路出口,没有红绿灯,这些地方都应该放置反光镜和提醒标志,不然很容易发生碰撞。

  资料上显示,影业街全长约500米,最小宽度仅3.5米,地处居民区小巷,蜿蜒曲折,在上海规划管控提出公共通道这个概念之前,已经自然形成,目前规划将它划定为公共通道,比较合理。但现实使用中,它反倒更像一条市政道路,各类车辆和行人往来频繁,与城市道路还构成了双向连通循环。

  实际使用情况与划定之间的矛盾,意味着影业街上单双向通行、安全指示缺乏、付费停车协调等问题较为突出。它为探究公共通道的历史成因与解决实际矛盾提供了样本。

  【上林路】

  同一条路,南北不同

  上林路位于漕河泾新兴技术开发区,全路南北走向,两侧基本以厂房为主。钦江路将整条上林路一切为二,分成北面和南面。而南北两面的景观截然不同。

  南面的上林路路面干净,两侧整齐有序地放置着小花坛。道路一侧划出专门的非机动车道。人行道上鲜少有随意停放的单车。新研大厦保安说:“非机动车是不允许停放的。还经常看到管理部门的人来检查。”

  钦江路以北的上林路则不同。卫生状况差很多。一位正在打扫的环卫工人说:“打扫的时候不分南北,是一起弄的。但每次我都发现北边的垃圾要比南边多。”

  树与树之间的小花坛在北边上林路也不见踪影。厂房围墙的铁栅栏上爬满杂乱无章的树叶。朝北尽头处的中国人寿大厦门口,停放了大量单车,杂乱无章。值班的保安说:“没看见有人管。”

  而这位保安迫切希望污水排放问题得到有关部门的关注。他说:“前面那个厂房经常随意排放污水。污水流到大厦门口,都是我们保安自己看不下去,不定期清理。想过投诉,但不知道找谁。”

  而这条路之所以南北两面状况不同,从规划信息看,它比较“分裂”:部分为市政权属,部分为业主的公共通道,一条路的管理主体并不统一。由此可见,公共通道划分,不仅仅是纸面意义上的权属问题,还得兼顾空间的实际情况。

  好案例是怎样炼成的

  李定记忆犹新的是2011年。作为上海建筑设计研究院盛通彩票副总建筑师,他开始介入后世博开发。

  彼时,世博B片区设定为各央企总部办公楼,从地面看,它就是一整个大方块。但为了空间友好,设计方案并没有采取简单用围墙圈起来的方式,而是开放共享。大方块被切分成几个小方块,小方块里还有更小的方块。切分的小道路即为公共通道,形成可通行的窄密路网。属于整体开发公共通道的典型案例。

  当时,该项目被认为颇具挑战,因为每个小地块分属不同企业,每个业主自然诉求不同。为避免项目一盘散沙,李定的团队担当世博B区设计总控,编制总体设计方案和总体设计导则,确实效果显著。

  但建成后,问题渐渐显露端倪。小街坊、高密度的物理空间貌似开放共享了,但实际并非如此。后续运维管理中,每个小地块的业主聘请了各自的物业公司,不同物业公司不可避免地形成了管理边界,产生人为切割,切分了公共通道,也切分了地下停车场、各自设置路障等。开放空间没有开放,通行道路实际“此路不通”。

  “后来我们意识到,光有前期的规划设计不够,还得考虑后续运维,最好由一个大物业公司统一进行空间管理。”李定说。

  此后,李定担任徐汇西岸传媒港的总控设计。这一次,他吸取了经验。在开发主体众多的情况下,全区域空间开放共享,类似的案例在上海也不多。

  例如,项目中地下B2层、B3层有内部通道与城市市政道路形成一体化交通系统。B1层有一条由西向东、从云锦路直达滨江的商业人流动线。2F层贯通所有的地块及市政道路,形成超大平台,跨越龙腾大道直达江边,为市民提供亲切、开放、共享的城市空间。平台上的绿化也统一规划、设计和管理。

  能做到这一切,得益于西岸传媒港在土地出让文件中,写明了空间开放共享。尽管它的内部地块分属不同企业,但运维管理由一家公司统一进行。由此,业主们各自复杂的“公共通道”与“市政空间”之间,良好衔接,彼此打通,共享给市民。

  而世博B片区,如今也在不断优化,由相关机构牵头,正在协调空间的统一管理模式。

  实际上,商业主体对公共通道更有管理的积极性。

  比如幸福里,位于长宁区幸福路和番禺路之间。不到200米的小路两边,开满了各色文艺店铺,涵盖餐饮、服装、书店、咖啡厅等。咖啡厅、酒吧纷纷将桌子搬到门口,形成半开放式的经营空间。

  消费者在夏日晚风中品味美酒佳肴,白领、自由职业者们下班后在此约见朋友。还有专程到访的游人,来网红店铺打卡。

  这里原先是上海橡胶制品研究所的厂房。2016年,原先的封闭式厂房改造成如今的开放性潮流街区,并直接打通了番禺路和幸福路。

  以前,居民需要绕行到法华镇路才能转入番禺路,这一打通就节省了10分钟以上的步行时间。记者在现场看到许多头戴耳机、背着包的上班一族穿行其中。

  为了保障人们可以闲庭信步,公共通道实行严格管理。幸福里入口处的保安说,他们24小时值班,严格禁止机动车辆、单车入内,儿童自行车、滑板则准许入内。

  可以说,类似的好案例在上海滨江空间、商业空间里已渐渐达成共识。但居民区、多业主参与的公共通道,由谁统一管理,进行良好维护,还得换一种视角破题。

  公共通道的公共难题

  公共通道这个概念,听来觉得陌生。它确实比较新。

  梳理政府相关信息,查阅专业论文如《一场关于公共通道的旅行——从理想的标准统一到现实的参差多态》等资料显示:2014年,在上海市工程建设规范中新增了公共通道的定义,主要为总弄、街坊路。它们有一些共性,如公共性、慢行主导、非市政权属。

  目前,公共通道从规划到落实有3条路径:城市更新、控规编制与局部调整、出让前评估。

  面对存量土地更新改造,《上海市城市更新规划土地实施细则》(简称《细则》)增设了公共通道的容积率奖励。例如网红打卡地“上生新所”,在更新改造过程中,把老厂区封闭的内部道路,设计为开放的公共通道,路人穿行其间,闲庭漫步,再现一片生机勃勃。但《细则》奖励力度不大,依次推出的案例不多。

  面对增量土地,《上海市控制性详细规划技术准则》(简称《准则》)奠定了公共通道划定的标准,把公共通道作为附加图则的管控要素,定义为“穿越街坊内部的、以人车混行或步行为主要功能的、路径式的公共空间,结合设置目的在规定时间内向社会公众开放”。内容已经细致到通道的宽度、端口、线型、贴线率等。

  面对待出让土地,《关于开展土地出让前规划实施评估工作的通知》(简称《通知》)提出,土地出让前,就要把增加公共通道写入出让合同中。明确公共通道的宽度原则上控制在6—9米,以步行为主,满足应急救助通行,通道两端不得设置围墙,保持开放等。

  可以看出,《细则》《准则》《通知》3份文件,不断提倡增加公共通道,加强“慢行优先、密路网小街区”的理念,也是上海践行人民城市为人民,满足人民需求的手段。但实际上,增加公共通道的阻力不小。

  一个尴尬处境是,公共通道原则上属于地块业主,非市政权属,职能部门难以干预。如今要求开放,遇到公共问题谁来管?

  比如1个多月前,本报报道了龙吴路410弄内的道路,清晨被土方车频繁穿行,从而扰民。但居民们投诉到交警部门才得知,该路非市政权属,交警无权干预。这就是典型的“公共通道难题”。最终,区相关部门反应及时,出面约谈土方车企业,从源头上协调解决。

  根据规划部门相关资料显示,从2016年8月到2017年底,全市新增公共通道长度43。8千米。梳理2016年到2019年政府线上公示的管控局部调整项目,其中近四成涉及公共通道划定。

  这些数据意味着,上海每年按窄密路网的理念,在不断新增公共通道,它们的运营、管理,已经到了应该系统性思考的时候。

  专家把脉

  从管理走向多元治理

  解放周一:如果再有居民区的公共通道遇到问题,有解决办法吗?

  徐磊青:(同济大学教授、参与《上海街道设计导则》编制)目前规划上的城市空间分两种,一种是市政等职能部门权属的公共空间,一种是业主权属的空间。公共通道属于业主权属,理论上应该由业主们协商解决。

  如果是居民区,那就是体现基层自治能力的时候了。在一些功能性社区中,各业主可以与综合管理部门协商解决。

  解决方法,比如由业委会、居委会或街道等组织出面,进行协调。龙吴路的案例是约谈企业,理论上也可以与交警部门签订契约,委托交警来管理,只是目前我还没听过这种操作。再者,也可以组织一个志愿者团队,进行巡逻、劝阻。

  解放周一:自治协商,难免耗费更多时间、精力,不少人会觉得麻烦。

  徐磊青:城市发展日新月异,会出现越来越多的新问题。不是每一个问题都能立即找到适用政策。法规总是跟在实践后面的。加强基层自治,是城市精细化管理的应有之义,也是近几年基层一直在积极推动的手段。

  超大城市的管理方式必须转型,个性化问题五花八门,客观上,也不可能再由一个职能部门事无巨细都能管到。具体问题得具体解决。

  一方面,基层不能指望过去那种家长式、短平快的一刀切管理,学会自治协商很重要。另一方面,职能部门也需要转变思维,一些管理权可适当下放给基层,让基层真正使得了劲。

  解放周一:另一个矛盾点是,数据口径并不统一。比如龙吴路410弄的这条路,规划口径显示为市政道路,但实际现状以交管部门掌握的情况为准,定为公共通道。《细则》《准则》《通知》3份文件,都不足以对公共通道进行准确划定吗?

  徐磊青:规划一般是指导性的,比如希望增加窄密路网,希望限制快速机动车,给行人更好的活动空间等。但这些文件属于规划设计,不是刚性约束,很难插手后期实际的运营。

  好在上海也在不断优化政策。为了防止土地出让后被用作他途,提倡在前期土地出让时,就把一些细节一一列明,如后续的管理方式等,都可以写上去。成为地块业主,就意味着接受契约里的条件。

  从国际惯例来说,好的营商环境就是所有的事情事前通过契约约定。

  解放周一:上海现在一些公共文化设施,已采用这样的全生命周期管理方式。比如文体设施,后续使用情况如一年能接待多少人次,为多少居民提供服务等,都被列入量化考核机制。不过,市中心既有的公共通道难题,人们自发协商出来的规则真的有用吗?能管住吗?

  徐磊青:所以我强调,职能部门的管理方式也得转变。比如龙吴路,交警最初不介入的原因是,公共通道并不属于市政道路,按照传统泾渭分明的管理理念执行,理论上没有错。

  过去,交管部门主要就是管理通行秩序,把通行秩序管好就能体现它的效用。但当下的城市更新意味着,目标应该转变为如何让人车环境和谐,以人为本,创造一个更舒适合理的空间。相关部门的理念后续也开始转变。

  上海的夜市正是如此,安义夜巷、枫泾夜市,这些白天可以通车的道路,在特定时间成为特殊的步行街,是多部门协作的结果,但究其本质,正是运营和管理部门理念的转型。

  至于公共通道,后续当然还可探讨制度上的优化,比如是否能列出负面清单,一旦划定为公共通道,那么某些机动车辆就禁止驶入。而目前,它的难题背后指向的是超大城市如何从管理到治理的转变,尤其涉及多元主体、复杂利益时的理念转变。


(责任编辑 :韩璐)

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